（作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，一国两制法律研究中心执行主任，全国港澳研究会理事，香港“一国两制青年论坛”理事）

香港回归二十年，一国两制与基本法实施成效的回顾总结成为中央及香港共同关注的核心议题。一国两制是更成功了，还是如黄之锋所谓的变成了“一国1.5制”？这个问题其实并不难回答。二十年来，香港依然是国际最自由经济体，其金融中心地位与法治权威得到巩固，政治与社会发展有序展开，两制在互相尊重彼此差异的同时开启了互动融合的新阶段，国家则以依法治港和经济融合的“制度守护者”与“善意提供者”姿态支持香港高度自治及融入国家大发展的时代潮流之中。                      

在一国两制的诸多面向上，基本法规定的普选问题成为关键性议题。如何在基本法秩序下“循序渐进”地实现香港普选，推进香港政制发展的民主化进程？这是一国两制实践中的一件大事。占中运动为此而来，人大八三一决定也为此而来，未来香港政治的焦点博弈也难避开。         

中央是普选立法者

香港反对派的回归叙事中忽略了不少细节，尤其对中央在推动香港普选制度化与具体实践过程中的立法者角色与作用估计不足。1984年《中英联合声明》中与香港基本法秩序有关的主要是中方承诺的“十二条”，其中并不包含普选条款。1990年基本法第45条和68条分别就香港特首及立法会选举订下了普选目标，这使得普选成为基本法上的法定制度，但需要通过“循序渐进”方式、按照基本法附件程序逐步实现。事实上，作为殖民宗主国的英国，其对于殖民地民主发展是有着严格限制立场的，比如1976年英国代表香港加入《公民权利与政治权利国际公约》（ICCPR）时，专门就公约普选条款对香港行政长官的适用问题进行了保留，其政治考虑是长期维持香港总督的直接委任制。与对普选的保守态度相关，彼时的香港殖民管治也缺乏制度化的代议民主架构，而是以柔性威权统治或所谓的“行政吸纳政治”模式进行管理。只有在1984年确定香港回归之后，殖民政府才开展了代议民主改革。

香港人往往抬高《中英联合声明》的宪制地位，认为香港高度自治来源于此。这是一种历史与法理上的误解：其一，联合声明本身属于国际条约，不能直接作为香港宪制基础，且其主要内容已被基本法完全吸收，条约执行机制亦伴随中英联合联络小组2000年解散而终结；其二，联合声明中并无普选条款，也未对香港民主发展给出清晰目标；其三，英国在谈判及后续基本法制定中向中方推荐的管治模式恰恰是偏于保守的、建立于功能代表制基础上的行政主导型模式；其四，香港民主发展的制度基础与程序主要由基本法单方面规定与规划。1991年的《香港人权法案条例》以香港本地立法形式转化ICCPR，但其“凌驾性条款”违反基本法，被临时立法会废止，其有关内容不可能作为香港民主权利的宪制基础。1997年回归之际，国家外交部通过外交照会形式通知ICCPR管理机构，香港在适用ICCPR时所采取过的普选保留继续有效。这不是取消香港普选，而是确定了香港普选不依据公约标准，而依据基本法标准。因此，中国宪法与基本法是香港唯一的宪制基础，也是香港普选唯一的规范来源。         

中央不仅在香港基本法上规定了普选目标，明确了香港普选适用的标准和程序，更是通过回归后的人大释法与决定完善了普选政改程序，确保了地方普选与国家利益的协调。2004年，中央通过主动释法，对基本法附件程序中“如需修改”的具体内涵进行规范解释，将通常理解的政改“三步曲”拓展为“五步曲”，强化了政改咨询民主与中央政治主导，成为未来香港普选改革的具体宪制依据。2007年，人大以决定形式确定2017年可以实行特首普选。2014年，人大以八三一决定给出了具有一定限制作用、确保特首参选人“爱国爱港”的普选框架。与对香港普选宪制程序与实体条件的制度化完善相配合，中央对港政策部门在回归后历次政改讨论中积极回应香港民意，更是以2014年白皮书形式相对完整系统地阐述中央治港立场及其法理基础。中央根据一国两制与基本法秩序框架，结合香港普选的特定政治情势，尤其是占中运动实际威胁、23条立法未能完成、国民教育未能推行、国际干预此起彼伏的政治性因素，尽最大努力给出了一个平衡性的普选方案，但最终仍然遭到拒绝合理理解国家理性与国家利益的香港反对派否决。不过，八三一决定仍然是一个对未来开放且可适时激活的普选宪制基础，端看反对派的政治转向与和解是否符合基本法要求了。      

政改停滞泛民有责

2015年6月18日，香港立法会就特区政府提交的2017年特首普选政改方案进行审议表决，最终以8票赞成、28票反对而失败。这一投票结果有建制派议员内部协调失误因素，但最主要的原因是反对派“集体投票”的结果。在政改方案闯关期间，曾一度出现部分温和泛民议员转变契机，以破除所谓的“袋住先就是袋一世”的政治魔咒，但奇迹最终并未发生。即便建制派全体投赞成票，也仍然达不到政改方案要求的三分之二多数。政改失败标志着香港进入“后政改”时代，这并非意味着香港政改的终结，而是因其遭遇重大挫折而很难在短期内重启，这就使得香港政治的主题进入官方的“经济民生”轨道和民间的“本土激进”轨道相互交织的新时期。

聚焦特首普选的此轮香港政改是回归以来香港民主史上最重大的政治事件，其成败与否不仅事关香港自身的民主化发展，也事关始于中英谈判期间的一国两制及其法律载体基本法的治理实验前景，更关乎中国整体化的国家建构与治理现代化进程。占中运动及政改闯关失败标志着回归18年来央港凝聚政改共识的失败，也标志着香港回归在国家建构意义上的挫折。政改失败使香港陷入“过度政治化”怪圈和社会撕裂困境，聚焦经济民生只能在一定程度上缓和社会矛盾，但不能完全取代基本法秩序下的政改主题。

反对派立场僵化包含了其对中央政治立场甚至操守的某种“不信任推定”，比如反对派议员、饭盒会召集人梁家杰就反复声称“袋住先就是袋一世”，体现出对2017之后普选再优化前景的深切忧虑。但是，以此种忧虑而加固“捆绑否决”的政治心理基础并无助于香港政改僵局的打破，也无助于香港民主的实际进步。港大陈弘毅教授就认为这一提法不符常识。

深层的“不信任推定”一方面导致反对派不敢做出任何实质性妥协，不敢从“公民提名”的终极立场后退以便留出政治妥协的必要空间，另一方面也日益明显地反映出他们诉求无望的无力感与抗争路线转型上的深刻迷茫。政改闯关是各方势力聚焦角逐政改方案的最紧张时刻。过，还是不过，对香港民主乃至于香港长期愿景而言，兹事体大。政改闯关严格考验着香港反对派的政治智慧与勇气。 

从结果来看，反对派的捆绑否决未能松动，是普选闯关失利的主要原因。投票之后，香港社会曾有不少声音表示遗憾和惋惜，甚至反对派内部亦有严肃的反思乃至于分裂，认为原有民主道路走不通，需要改弦更张。于是出现了后政改时期香港反对派“一分为三”的格局：传统泛民固守原地，温和一翼向左出走成为中间派，激进一翼尤其是伞后青年组织向右出走成为本土分离派。政改失败导致“民主回归论”之话语权与代表权式微，青年本土派崛起，港独分离主义趁势泛滥，反对派内部日益分裂为“重启政改”和“本土自决”两条路线，香港政治对抗的谱系急剧激进化。

依法普选才是正途

数日前，香港民主党在回归二十周年的纪念宣言《站在历史巨人肩上》中系统重述了“民主回归论”的历史与现实，再次确认普选目标的核心地位及该目标对港独的竞争性意义。尽管民主党在历史观与法理论述上多有偏颇，但其正确把握了普选在回归二十年历史中的重要地位。

不过，只是重述“民主回归论”的旧有内涵及固守僵化的国家理解尚不足以回到“依法普选”的正确轨道上来。以“民主”价值凌驾国家主权、安全与发展利益之上，以纯粹香港利益思考一国两制，这是“民主回归论”内部缺乏必要国家观与国家认同的精神缺陷，此次重述未能更新国家认识。

在中央的普选制度保障中，八三一决定成为最直接的法律基础，有效平衡了香港普选与国家利益的双重需求，规管了2017之后香港普选改革的基本秩序。2015年6月18日香港政改闯关失利，香港反对派拒绝理解和接受八三一决定内含的国家理性及释放的普选善意，导致香港民主进程陷入停滞，也同时妨碍了国家借由香港普选进行的治理实验。 

中央是香港普选制度的立法者，也是具体进程的主导者和推进者。中央理解的香港普选是基本法秩序内与国家主权、安全、发展利益相协调的地方自治普选，而不是毫无宪制前提的“国际标准”的普选，这一立场可简称为“依法普选”。依法普选是依法治港的重要组成部分，是一国两制之国家治理制度实验的重要课题，也是香港社会高度自治的政制发展目标。二十年来，中央因应香港追求普选的民主运动，展现了积极姿态与协商空间，通过人大释法与决定的合法形式完善了香港政改的宪制程序，保障香港普选依法进行。未来时段，唯有香港反对派真正回归基本法秩序及八三一决定之基础，并经由其具体政治行动而转化为“忠诚反对派”，与港独严格切割，与国家积极和解，香港普选才能取得重启共识而继续向前。

本文连载于香港《经济日报》2017年6月28/29日